Стройнадзор: полномочия органов

Стройнадзор, то есть государственный строительный надзор, вправе проверять ход строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, выдавать обязательные предписания об устранении нарушений и возбуждать административные дела против застройщика, технического заказчика и генподрядчика. Полномочия органов стройнадзора закреплены в статье 54 Градостроительного кодекса РФ, а порядок самих проверок подчиняется Федеральному закону № 248-ФЗ о государственном контроле (надзоре). Если инспекция пришла на объект или прислала предписание, у компании есть три задачи: понять, вправе ли этот орган проверять именно этот объект, проверить законность решения о проверке и вовремя обжаловать результат. Досудебная жалоба подаётся через Госуслуги, затем возможен арбитражный суд.

Надзор не вмешивается в коммерческие отношения сторон. Цену договора, оплату, неустойку между заказчиком и подрядчиком инспектор не оценивает. Его предмет — соответствие работ проектной документации, техническим регламентам и разрешению на строительство. Но выводы надзора потом нередко всплывают в договорном споре: акт проверки с замечаниями к качеству заказчик прикладывает к претензии, а предписание становится поводом задержать приёмку. Поэтому реагировать на проверку стоит с учётом будущего спора с контрагентом.

Кто проверяет стройку: Ростехнадзор, региональные инспекции и ведомственный надзор

Государственный строительный надзор разделён по уровням. Федеральный надзор осуществляет Ростехнадзор. Он работает на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах, на объектах использования атомной энергии, а также на ряде объектов, перечень которых определяет Градостроительный кодекс. Для объектов обороны и безопасности надзор ведут профильные федеральные ведомства.

Остальные объекты проверяют органы исполнительной власти субъектов РФ. В регионах они называются по-разному: инспекция государственного строительного надзора, комитет, служба. Полномочия у них одинаковые, их рамку задаёт федеральный закон, а детали порядка определяет положение о виде регионального надзора. Это положение стоит прочитать до первой проверки, потому что в нём перечислены индикаторы риска и виды контрольных мероприятий, которые орган вправе проводить.

Первая проверка компетенции — какой орган пришёл. Если на объект регионального уровня приходит федеральный инспектор или наоборот, решение о проверке можно оспаривать как вынесенное ненадлежащим органом. Ошибки такого рода редки, но встречаются на объектах со смешанным статусом, например при реконструкции производственного комплекса, где часть сооружений относится к опасным производственным объектам.

Ведомственный строительный контроль заказчика и государственный надзор — разные вещи. Строительный контроль по статье 53 Градостроительного кодекса ведёт лицо, осуществляющее строительство, а также застройщик или технический заказчик. Государственный надзор проверяет, в том числе, как этот строительный контроль организован. Отсутствие записей строительного контроля само по себе становится нарушением.

На какие объекты распространяются полномочия стройнадзора

Надзор осуществляется при строительстве объектов, проектная документация которых подлежит экспертизе или является типовой. При реконструкции надзор проводится, если проектная документация реконструкции подлежит экспертизе. Капитальный ремонт попадает под надзор в случаях, указанных в кодексе. Для объектов, где экспертиза не нужна, государственный надзор, как правило, не ведётся, а ответственность за качество лежит на застройщике и строительном контроле.

Отправная точка надзора — извещение о начале работ. Застройщик или технический заказчик направляет его в орган стройнадзора до начала строительства вместе с копией разрешения на строительство, проектной документацией и документами об организации строительного контроля. После получения извещения орган составляет программу проверок для конкретного объекта. С этого момента и до выдачи заключения о соответствии объект находится под надзором.

Предмет надзора на объекте включает:

• соответствие выполняемых работ и применяемых материалов проектной документации и требованиям технических регламентов;
• наличие разрешения на строительство и соблюдение его условий;
• ведение исполнительной документации: журналов, актов освидетельствования скрытых работ и ответственных конструкций;
• организацию строительного контроля и наличие у подрядчика специалистов из национального реестра специалистов;
• выполнение требований энергетической эффективности и оснащённости приборами учёта, если они установлены для объекта.

Коммерческие условия договора, взаиморасчёты, выбор субподрядчиков в предмет надзора не входят. Если инспектор требует договор подряда или платёжные документы, компания вправе спросить, для какой цели они нужны. Обычно договор запрашивают лишь для того, чтобы установить, кто является лицом, осуществляющим строительство.

Проверки стройнадзора: виды контрольных мероприятий

Закон № 248-ФЗ разрешает органам надзора проводить контрольные мероприятия только тех видов, которые указаны в положении о конкретном виде надзора. Для строительного надзора это обычно выездная проверка, документарная проверка, инспекционный визит, а также наблюдение за соблюдением обязательных требований без взаимодействия с компанией. Каждое мероприятие проводится на основании решения, подписанного уполномоченным лицом органа.

Особенность стройнадзора в том, что основная масса проверок привязана к ходу строительства. Программа проверок перечисляет этапы, после которых инспектор приходит на объект: устройство фундаментов, монтаж несущих конструкций, кровля, инженерные сети. Застройщик извещает орган о завершении этапа, и это служит основанием для очередной проверки. Итоговая проверка проводится после извещения об окончании строительства.

Кроме проверок по программе, бывают мероприятия по иным основаниям: истёк срок исполнения предписания, поступили сведения о нарушении, есть требование прокурора. Порядок их проведения жёстче, а основания нужно проверять по тексту решения. Подробно эти ситуации разобраны в материалах о плановых и внеплановых проверках.

Сроки и сведения о проверке вносятся в единый реестр контрольных мероприятий (ЕРКНМ) на сайте proverki.gov.ru. Отсутствие записи о проверке в реестре закон относит к грубым нарушениям, при которых результаты проверки могут быть признаны недействительными. Перед началом мероприятия ответственному лицу стоит открыть реестр и найти там запись по объекту.

Предписание органа стройнадзора: что инспектор вправе потребовать

По итогам проверки инспектор составляет акт. Если выявлены нарушения, орган выдаёт предписание об их устранении с указанием срока. Предписание адресуется тому лицу, которое отвечает за нарушение: застройщику, техническому заказчику или лицу, осуществляющему строительство. Генподрядчик, получивший предписание по нарушению, допущенному субподрядчиком, отвечает перед надзором сам и затем предъявляет требования субподрядчику по договору.

Предписание должно быть исполнимым. В нём перечисляют конкретные нарушения со ссылкой на нормы проектной документации или технического регламента и указывают, что именно нужно сделать. Формулировки вроде «устранить все нарушения норм» без расшифровки суд считает неисполнимыми. Если срок явно недостаточен для работ определённого объёма, например для демонтажа и повторного монтажа конструкций, компания вправе ходатайствовать о продлении срока до его истечения.

Надзор не вправе предписанием менять проектную документацию. Если инспектор считает проектное решение ошибочным, а работы выполнены строго по проекту, прошедшему экспертизу, требование переделать работы под другое решение превышает его полномочия. В такой ситуации компания ссылается на положительное заключение экспертизы и утверждённую документацию.

Невыполнение предписания в срок влечёт ответственность по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ. Кроме того, неисполненное предписание блокирует итоговую проверку: без устранения нарушений орган не выдаст заключение о соответствии построенного объекта требованиям проектной документации, а без этого заключения не будет разрешения на ввод в эксплуатацию.

Штрафы и иные санкции за нарушения в строительстве

Должностные лица стройнадзора составляют протоколы об административных правонарушениях и во многих случаях сами выносят постановления о наказании. Основные составы собраны в главе 9 КоАП РФ. Статья 9.4 предусматривает ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов. Статья 9.5 касается порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта и ввода объекта в эксплуатацию, в том числе обязанностей по извещениям органа надзора.

Отдельно наказывается неисполнение предписания и воспрепятствование проверке. Санкции для юридических лиц выражаются в штрафах, а по ряду составов допускают административное приостановление деятельности, которое назначает только судья. Конкретный размер штрафа зависит от части статьи и последствий нарушения, поэтому его считают по тексту протокола и действующей редакции кодекса.

КоАП содержит несколько механизмов, которые заметно снижают санкцию:

1. Предупреждение вместо штрафа для субъектов малого и среднего предпринимательства, если нарушение выявлено при контроле впервые и не повлекло вреда (статья 4.1.1 КоАП).
2. Одно наказание за несколько нарушений, выявленных в ходе одного контрольного мероприятия: назначается санкция по наиболее строгому составу.
3. Снижение штрафа ниже низшего предела при исключительных обстоятельствах и тяжёлом имущественном положении компании.
4. Освобождение от ответственности при малозначительности, если нарушение не создало существенной угрозы.

Каждый из этих механизмов нужно заявлять. Инспектор сам не обязан их применять, а в жалобе их отсутствие в постановлении становится самостоятельным доводом.

Обжалование решений, предписаний и постановлений стройнадзора

Решения, принятые в рамках закона № 248-ФЗ, сначала обжалуются в досудебном порядке. Жалоба подаётся в электронном виде через Госуслуги, в подсистему досудебного обжалования. На предписание жалобу подают в течение десяти рабочих дней с момента его получения, на иные решения и действия инспектора срок дольше. Жалобу рассматривает руководитель органа или вышестоящий орган. Только после этого можно обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании предписания недействительным по главе 24 АПК РФ.

Постановление о штрафе обжалуется по правилам КоАП. Жалобу подают в течение десяти суток с момента вручения или получения копии постановления. Подведомственность зависит от характера нарушения и статуса лица. Для юридических лиц и предпринимателей значение имеет, связано ли правонарушение с предпринимательской деятельностью. Ошибка в выборе суда приводит к возврату жалобы и потере времени, поэтому подсудность лучше проверить заранее.

Сильные доводы в жалобе обычно процессуальные: проверка проведена без надлежащего решения или вне программы, нарушены сроки, компанию не уведомили о составлении протокола, акт подписан неуполномоченным лицом. По существу спорят о том, было ли нарушение, ссылаясь на проектную документацию, акты скрытых работ, результаты лабораторных испытаний. Если спор технический, к жалобе прикладывают заключение специалиста.

Параллельно с обжалованием важно не допустить просрочки по самому предписанию. Подача жалобы не приостанавливает его исполнение автоматически. Компания может просить о приостановлении исполнения в жалобе или о принятии обеспечительной меры в арбитражном суде.

Пределы полномочий инспектора и работа компании с надзором

Инспектор вправе входить на объект, осматривать работы, запрашивать документы по предмету проверки, проводить отбор образцов, привлекать экспертов и специалистов. Он не вправе требовать документы, не относящиеся к предмету мероприятия, выходить за пределы объекта, указанного в решении, и проводить проверку без представителя компании, если закон требует его присутствия. Требования о даче объяснений по вопросам, не связанным с проверкой, компания вправе отклонить.

На практике полезно заранее закрепить внутренний порядок работы с надзором. В нём определяют, кто встречает инспектора и подписывает документы, где хранятся оригиналы исполнительной документации, кто готовит возражения и в какой срок. Доверенность представителя на площадке должна прямо давать право участвовать в контрольных мероприятиях и получать акты. Без доверенности прораб не вправе подписывать документы от имени генподрядчика.

Отдельная тема — распределение ответственности по договору. Если предписание выдано из-за дефектов работ субподрядчика, генподрядчик фиксирует это письмом субподрядчику с требованием устранить нарушения в срок, установленный надзором. Уплаченный штраф генподрядчик может предъявить субподрядчику как убытки, если вина последнего доказана и договор не исключает такого возмещения. Заказчику, который удерживает оплату со ссылкой на предписание, генподрядчик отвечает документами об устранении нарушения.

Адвокат по строительным спорам на этапе проверки анализирует решение о мероприятии и программу проверок, готовит возражения на акт, жалобы на предписания и постановления, а также оценивает, как результаты надзора отразятся на расчётах с заказчиком и субподрядчиками. Для оценки ситуации пришлите решение о проверке, акт, предписание или протокол, разрешение на строительство и выдержки из исполнительной документации по спорным работам.

Основной канал связи с адвокатом — электронная почта advokat.strojka@gmail.com